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试论船员市场化进程中政府的缺位与补位


　 前言

　　改革开放以来,船员就业形势出现了以下变化:①越来越多的船员从以前的隶属公司分离出来,走向市场,成为自由职业者;②船员与船公司的关系主要是劳动合同关系;③劳务应聘和招聘越来越被船员和船公司所接受。这些变化说明了我国船员劳务市场化在不断发展。既减轻了航运单位的负担,还为航运业的发展提供了可供选择的人力资源。但船员市场化也带来了一系列问题,主要有:船员在就业上呈现流动性,但现行的船员管理模式却限制了船员的流动,船员虽不隶属于特定公司,但又不得不依赖特定公司。船员队伍整体素质不高已成为制约航运发展的因素。流动船员成为改革中的弱势群体,表现在:一是在建立劳动关系中,船员要价能力低,特别是普通船员,会情愿或不情愿地屈服于船东或中介苛刻的要求;二是游离于社会保险制度之外,失业后基本生活得不到保障;三是正当权益受到损害时,难于维护自身的权益和尊严。

　　在船员市场化问题生,政府交通主管部门面临三重挑战:①如何实现船员的充分就业,保障船员权益;②如何提高船员的整体素质，为航运业的发展奠定基础;③交通行业作为吸纳劳动力的大行业,如何通过发展船员队伍,为解决全国的就业压力做出贡献。笔者尝试通过对船员市场化进程中政府的缺位与补位的分析,探讨解决问题的办法。

　　1 政府在船员市场化进程中"三个缺位一个不适应"

　　(1)政策缺位。

　　长期以来,我国没有统一、明确的船员管理政策。宏观上,缺乏船员队伍发展长期规划,使船员队伍发展滞后于航运发展的需要。中观上,缺乏有效的、有针对性的财政、法律和行政措施调节船员队伍的健康发展。微观上,对航运发展过程中出现的船员问题,没有及时调整对策。由于政策缺位,船员队伍的发展总体上显得盲目,船员结构、层次不合理,素质不高。

　　(2)监管缺位。

　　《船员条例》一直没有出台,导致对船员劳务市场、船员权益、船员责任等方面的监管、保护处于无法可依的状态。由于法律的缺位,船员劳务公司和中介公司只有权利,而没有责任,其结果是对船员合法权益的损害。由于法律的缺位,长期以来,我国在船员管理问题上,以培训、考试和发证的要求来替代法律,把许多本应由市场管的事作为管理市场的手段。在监管缺位的情况下,作为市场主体的船员受到双重损害,一方面是培训机构的培训费由"市场调节",船员无法选择,另一方面是中介机构阻隔了船员与船公司的联系渠道,船员失去要价的能力。由于法律的缺位,市场化后的船员完完全全成为"自由职业者",淡漠了职业素质、技能水平的再提高,使自己既成了合法权益受损害的承担者,又成了航运业水平提高的制约者。

　　(3)服务缺位。

　　转变政府职能,说到底就是要从管理型政府向公共服务型政府转变。在船员劳务市场化进程中,政府服务存在诸多不到位的问题。与普通劳务市场相比,船员劳务市场存在社会保障体系不健全、劳动仲裁缺位、法律服务缺乏等问题。与国内船员劳务市场相比,外派船员劳务市场还缺乏船员权益保障机制等。

　　(4)船员培训、考试、发证、登记等制度还停留在计划经济时代,不适应社会主义市场经济的要求。

　　目前,我国对船员的管理主要分三个层次,一是海事局对船员的管理,二是船公司和船员管理公司对船员的管理,三是所在船舶对船员的管理。海事局对船员的管理主要体现在教育培训、考试、发证和证后监督管理等环节。目前海事局对船员的教育培训、考试、发证实行属地管理,即各地海事局以所管辖范围为限,船员只能在户籍所在地参加培训、申请考试、发证。属地管理其实质是行政保护下的地区垄断,它制约了全国统一、公平、开放的船员劳务市场的建立和健康发展。

　　2 建立适合社会主义市场经济的船员就业机制

　　要充分发挥船员劳务市场在合理配置船员劳务资源中的基础性作用,就要建立适合社会主义市场经济的船员就业机制。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针,为建立适合社会主义市场经济的船员就业机制指明了方向。

　　(1)坚持劳动者自主择业,就是将选择职业和工作岗位的权力交给劳动者个人。

　　由劳动者个人根据个人的兴趣、专长和条件,自主决定自己干什么、在哪干、给谁干。行为科学认为,每个人都希望归属于某人或某团体。寻找归属,主要是寻找崇拜对象,寻找依托,寻找爱与被爱。一个人可能有能力去完成几项工作,但只有在他希望做某项工作时,才有可能带来高效率。因此,坚持劳动者自主择业有利于发挥每个人的聪明才智,能最大限度的调动全社会劳动者的积极性。

　　(2)坚持市场调节就业,就是以市场机制为基础自动实现劳动力资源的合理配置。

　　劳动者自主择业的前提是用人单位的自主择人,只有这样劳动者和用人单位才能自主地建立劳动关系,在市场上实现劳务交换。在市场机制的作用下,只有那些劳动技能高、敬业的劳动者才能获得更多的就业机会,才能获得更优厚的报酬。这有利于全社会建立起努力学习、钻研业务、敬业爱岗的导向和人才素质的提高。同样,在市场机制的作用下,只有那些守法经营、管理规范、尊重劳动者权益的用人单位才能吸引高素质人才、留得住人才。总之,坚持市场调节就业,在推动社会经济发展方面发挥着重要的作用。

　　(3)政府促进就业,就是要履行府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能,把促进就业作为宏观管理目标,维护社会公平,降低失业率。

　　市场在资源配置方面具有与生俱来的优势,它通过市场运行机制的相互联系、相互作用,通过供求的均衡达到价格的均衡,最终实现社会资源的最优配置。但现实的市场存在缺陷,如果没有政府的干预,市场就会出现失灵。我国目前存在经济和失业人口快速增长并存的现象,这是经济社会发展不协调的表现。解决就业问题需要转变我们的工作思路,十六届三中全会将政府的干预定位于"促进就业",体现了以人为本的执政理念和转变政府职能要求的高度结合。

　　3 积极发挥政府在船员劳务市场化进程中的作用

　　(1)国家应加快制定《船员条例》等相关法规。

　　船员作为一种劳动力资源,越来越依赖市场配置。在这个进程中,政府与行业的关系、政府与船员的关系、政府与市场的关系都发生了深刻的变化。这个变化在不断地引发我们所处的行业从权力行业、部门行业向能力行业、社会行业转变,船员从"公司"船员向"社会"船员转变行政体制从单向控制向协商合作的管理机制转变。这些变化和转变都要求我国要加快以《船员条例》为龙头的相关船员法规的立法进程,尽快由适应社会主义市场经济的法律来调整日益复杂的船员社会关系。

　　(2)加强对船员劳务市场的宏观管理。

　　对船员劳务市场的宏观管理有如下特点:一、既要公平,又要效益;二、既要调节社会对船员劳务的需求,又要调节船员劳务的社会供给;三、既要保证规模,又要保证素质;四、既要照顾内河实际,又要满足沿海需求。政府的主要职责是创造市场经济发展的大环境,维护市场秩序,为经济发展提供有效的宏观调控。具体来说就是:①从宏观层面对船员市场进行统一规划和指导;②建立船员劳务市场的准入、监管和退出机制;③建立船员信息平台,进行远程数据交换和信息共享。

　　(3)改革现行的船员培训、考试、发证制度。

　　在现行船员培训、考试、发证属地管理的制度下,船员受到双重限制,一是只有在户籍所在考区才能获准参加培训、考试和申发证书,二是只有通过公司才能获准登记、参加培训、考试和申发证书。改革这个制度既是船员劳务市场化的要求,也是政府转变职能的要求。这是因为:第一,船员劳务市场化的主体是船员而不是政府;第二,政府是市场经济的服务者而不是审批者;第三,船员劳务市场不应该是政府主导型市场而应该是市场主导型市场。因此,应该用船员登记制度替代船员属地管理制度,为船员参加培训、考试,申请发证创造公平、便利的市场环境。同时,建立船员跟踪管理机制,加强对船员能力、资历的评估,打击假证、假资历等危害航运业安全、健康发展的行为。

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