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       关于“海洋国土”法定权益维护对策的思考
《联合国海洋法公约》生效后，国际政治、经济形势发生了里程碑性质的改变，很多国家通过开发海洋资源迅速提高了本国的地位和实力，同时也更明确了海洋是国家和民族兴衰荣辱的战略要害。进入21世纪后，海洋的战略地位更加突出，许多沿海国家把控制和开发利用海洋作为增强综合国力的基本国策。
　　对于我国来说，“海洋国土”既是我国可持续发展不可缺少的资源宝库，也是我国国家安全的屏障。更确切地说，开发利用“海洋国土”是缓解我国人口、资源、环境压力的重要出路之一，捍卫“海洋国土”安全即意味着控制了资源。据此，设想若干对策，旨在全力维护“海洋国土”应有的法定地位，确保国家安全和海洋权益不受任何侵犯，海洋资源不被掠夺。
　　如何维护我国“海洋国土”的法定地位?笔者考虑的思路是“五步”，即立法、机构、队伍、能力、控制。“五步”相辅相成，缺一不可。前四步为过程，后一步是结果。通过前四步达到有效控制管辖海域的目的。我国当前这几步虽然都在走，但走的步子不大、不快，还跟不上形势发展的需要。
　　健全海洋维权的法律制度
　　我国批准《联合国海洋法公约》以后，开始全面享有和承担公约赋予的权利和义务。
　　1992年2月25日颁布的《中华人民共和国领海及毗连区法》和1998年6月26日颁布的《中华人民共和国专属经济区和**架法》等“海洋宪章”秉承了《联合国海洋法公约》的宗旨，为维护、行使我国对“海洋国土”的权利提供了国内法的依据。但该两法既未规定执行的主管部门，也未依法制定配套法规，尚难运用于实际工作之中。1996年5月15日，我国公布了《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》，其中仅宣布49个**领海基点和西沙群岛领海基点。我国已颁布实施的《中华人民共和国海洋环境保**》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国海上交通安全法》和《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》等法律、法规，其中的一些内容，有的已落后于形势，有的与现实脱节，而且原则性过强，又长期没有出台配套法规或规章，在实践中难以操作。此外，还缺少与国际公约相适应或对接的法律、法规。
　　据此，应加快立法进程，健全我国的海洋维权法律制度。
　　一是“立法”。根据我国的实际需要并参照国际先进经验应适时出台有关法律、法规和规章，如《中华人民共和国海洋警备法》《中华人民共和国国际海底资源开发法》等。对于已经出台的法律、法规，如《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和**架法》的配套法规，《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》的配套规章，也应尽快制定，以不留任何法律空白。特别是紧追权、登临检查、无害通过制度等，专属经济区中的海洋科研调查和海洋测量以及自动观测设施的管理制度、专属经济区和**架生物资源养护与管理、人工构造(建)物的建造与管理制度等。
　　二是“改法”。对现行海洋法律规范，如《海洋环境保**》《矿产资源法》《海上交通安全法》和《涉外海洋科学研究管理规定》等存在的不够全面、不够明确、缺乏可操作性等缺陷进行修改。要使法律、法规、规章和制度协调统一，避免重复交叉，使之既符合我国法律体系的内在要求，又与国际公约接轨。
　　建立海洋综合管理体制
　　“海洋国土”中相当部分属于同周边国家利益交叉并共存的开放海域，同时“海洋国土”的不同区域又有着不同层次的法律地位，必须严格遵守国际法和国内法。因此它的权利维护和行使，依靠一个海洋行政管理部门是不可能完成的，还应包括海事、渔业、环保以及海关、边防、检疫等涉海行政管理部门，甚至军事部门。发生一起涉外海洋侵权事件，往往是牵一发而动全身，辗转周折一番，最终还是需要归结到国家最高领导层作出决策。而当前这种分散型管理体制使海洋管理职能和职责分散、交叉或重叠，不但形不成合力，反而出现扯皮现象，既增加行政成本又降低行政效率。没有一个健全的、完整的“海洋国土”管理机构，一切管理活动都无从谈起，现行海洋管理体制已经严重制约了海洋管理活动的正常开展。这方面可以借鉴国外有益的经验。韩国人口约4400万，按韩国主张计算的管辖海域面积也不超过34万平方公里。但韩国却早于1996年就组建了约9000人的海洋水产部，把原来由16个部、厅中涉及海洋业务的部门及其职能合并，克服了分散管理海洋的弊端。
　　分散管理的弊端显而易见。近几年来，中编委和国务院已在进行清理整顿行政执法队伍、推行综合行政执法的工作。笔者认为，海洋领域是十分典型的管理一体化空间，对“海洋国土”管理体制的设想，应同中央和国家的全面性政策和管理战略融合起来。一是整合现有涉海行政管理部门，二是把分散在各涉海部门的海洋行政管理权集中起来，三是设置国家海洋综合行政管理机构，全面负责实施“海洋国土”的综合管理。海洋领域的“一体化管理”，必将有利于国家从战略和全局的高度加强海洋管理，保证“海洋国土”拥有相应的法律地位。
　　加强海洋维权力量
　　“海洋国土”权利和利益的维护，是国家综合国力的体现和运用，需要强大的海上维权力量。“中国海监”是当前我国实施海洋维权的主力军，国家赋予的维权使命和任务的具体内容，与《联合国海洋法公约》紧密相关，平时维护国家海洋权益，是“海洋国土”的实际执法者。没有一支与国家地位相应的强大的海洋维权力量，外交斗争将处于软弱被动，海洋经济活动将受到影响，海洋科研和调查将难有保障，国家法律、法规将难以实施。
　　中国海洋执法队伍是国家权力施行于“海洋国土”的象征和工具，应以国家的国际地位和参与国际事物的能力以及维权的需求来强化维权力量的建设，以有效维护国家安全和海洋权益。与日本海上保安厅拥有515艘巡视船艇和73架巡视飞机、2002年预算经费247亿元人民币的实力相比，我们的力量相形见绌。
期望国家能投入更多的财力，尽快建造大型、先进的海洋巡视船舶和飞机。在今后的5年内替换目前已经老化的船舶和飞机，在后续的10年内新增1倍的船舶和飞机，同时装备和配置现代化的指挥、控制、通讯、计算机、情报信息及其传输、巡航监视与取证、技术支持、侦察等设备；5年内，建立健全履行“海洋国土”维权使命所应具备的四大系统：海洋维权巡航执法系统，对海上维权运载平台的指挥决策系统，海洋信息传输与技术支持系统，后勤服务保障系统，以足够的能力和实力将实际控制力覆盖到我国整个的“海洋国土”。近年内，可抽调主要涉海部门的海上力量，组成临时统一领导、协调一致的国家海洋维权队伍，在需要时集中参与国家组织的海上维权行动。