改革条件和时机已然成熟



　　当前，我国港口正处于新一轮大建设、大发展的高潮期。尤其是港口下放地方、政企分开以后，港口生产和建设获得了前所未有的发展，港口吞吐量由2001年的24亿吨猛增到2005年49.1亿吨，增长了105%；外贸吞吐量由6.6亿吨增加到13.5亿吨，增长了105％；集装箱吞吐量由2748万TEU增加到7580万TEU，增长了176％。这些数据表明，港口管理体制改革有效促进了港口生产力的发展，港口体制改革顺应了我国社会主义市场经济和港口发展的要求，激发和调动了各个方面投资、建设和经营港口的积极性。引航管理体制改革作为港口管理体制改革的重要组成部分，需要积极稳妥地推进。



　　2001年开始的新一轮我国港口管理体制改革，原本引航管理体制改革是要与整个改革同步进行的，但考虑到当时港口企业经营市场欠佳，企业承担的社会包袱较重，所以决定给予了港口引航管理体制改革三年的过渡期。



　　 三年后，我国港口生产经营形势发生了很大的变化，港口引航管理体制改革的内部和外部条件都已经成熟，主要表现在：



　　——各地的港口行政管理机构和队伍已经建立起来，并全面承担起有关法律法规赋予的港口行政管理职责，下放以后，各级地方人民政府高度重视港口发展，已经有能力来领导和管理港口，也能够顺利实施引航体制改革，保证港口生产对引航工作的要求；



　　——近几年港口市场兴旺，企业不断壮大，规模效益日益显现，经济效益良好，改革时担心的经营效益问题已经不存在。通过企业自身的改革和调整，大多数港口企业的社会职能已逐渐剥离，企业负担大大减轻，港口企业已进入良性快速发展的阶段；



　　——目前引航服务由一个港口企业提供，不适应我国港口多元化经营的格局，地方人民政府、各级港口管理部门、航运企业和其他港口企业普遍要求改革，这次改革顺应了社会各方面的呼声和要求。



　　——交通部《关于我国港口引航管理体制改革实施意见的通知》已明确要求，要在地方政府领导下，建立引航监督委员会，加强对引航服务的监管，筹建全国引航协会，加强行业自律，以及一系列可操作的措施，保障引航的质量和效率；



　　——引航体制改革伴随港口体制改革已经酝酿多年，与各有关方面特别是港口企业多次沟通，已经有了较长时间的调整和充分的思想准备，在实际工作中各有关方面也在生产安排上作好了新的准备。



　　综上所述，目前进行引航管理体制改革的条件和时机已经成熟，引航管理体制改革的东风已起。



　　交通部水运司司长宋德星认为，港口引航管理体制改革将增强港口服务功能，为建立我国现代港口市场创造更好的条件，将更好建立我国港口安全生产的长效机制，有利促进我国引航与国际引航的交流，提高引航技术水平。他解释说，据预测，到2010年，我国沿海港口货物吞吐量将超过50亿吨，集装箱吞吐量达到1.3亿TEU，船舶日趋大型化、港口深水化、港口水域船舶密度将越来越大，对安全引航的要求越来越高。然而，目前我国港口引航员数量不足、引航基础设施还比较薄弱、技术装备水平还比较低，搞好港口引航管理体制改革，将引航机构设置为港口公共服务机构，将有利于理顺关系，适应我国港口经营多元化市场格局，更好把握和处理生产和安全的关系。



15家引航机构将离“企”归“政”



　　据我国港口管理体制改革的总体目标和要求，港口引航机构将成为独立于任何港口企业之外的自收自支的公益性事业单位。沿海引航机构原则上按照“一个港口一个引航机构”设置。引航机构名称定为“某某港引航站”或“某某引航中心”，可根据本地实际需要在引航站（或引航中心）下面设置若干个引航分站。



　　引航机构作为事业单位，隶属于港口行政管理部门管理，有利于建立有效的监管机制，适应建立公平竞争的市场要求，满足港口协调可持续发展的需要。在引航机构划转之前，引航的安全责任仍由港口企业承担，划转后由引航机构承担，港口行政管理部门承担领导责任。



　　从各国实践情况看，由于引航具有保证安全的特殊要求，世界上没有一个国家在此行业中引入市场竞争机制，引航服务竞争是被限定在引航机构内的引航员素质和技能的竞争方面。



　　从我国港口引航管理试点的情况看，由港口管理部门管理，统一负责全港的引航业务，其实践效果是良好的。市场竞争主体的价值取向是以追逐自身经济利益最大化为目标的，设立两家或两个以上引航机构实行市场多家主体竞争，这与引航本身所具有的公益性的公共服务性质取向相悖，也不符合国际惯例。从实践和现实情况看，我国港口引航不适宜简单搞市场竞争。



　　据了解，引航收费标准统一按照交通部和国家价格管理部门规定标准收取，并按交通部颁布的《港口费收规则》规定执行，实行严格的政府定价和政府管理，这与当前各国的情况基本一致，今后将进一步根据收支基本平衡的原则建立适时调整引航费率的机制。引航收入应当用于引航机构人员费用（包括工资、补贴、津贴、资金等）、设备购置、教育培训、运营管理等开支外，如有节余的应当仍然用于港口公用基础设施建设或维护。

港口引航服务将更优化



　　引航机构从港口企业分离后，成为独立的事业单位，与港口企业的关系由原来的下级与上级的关系，转变为服务与被服务的关系，最主要的是为船舶进出港口提供良好的优质服务，因为这种公共服务和其他社会公共服务一样具有明显的唯一性，服务对象不象市场上那样具有选择性，那么，改革后会不会带来引航服务质量和效率降低？



　　对此疑问，有权威人士分析：正是由于引航的这种特殊地位，及其在港口运行中具有某种不可替代性，才更需要由港口行政管理机构管理并研究制定出一套行之有效的社会监督机制，对引航机构加以约束和规范，达到建立高效廉洁的引航队伍的目标。



　　此次，交通部在引航体制改革意见中也明确要求各地政府和交通主管理部门要加强对引航工作的监督和管理，要成立由各地交通主管部门、港口行政管理机构牵头，由所在地港口企业、航运企业、政府各有关管理部门组成的引航管理委员会，建立健全社会监督机制；要通过定期联席会议、社会举报制度以及投诉案件的调查制度、引航员的行风和奖惩制度、引航服务标准等等，加强对引航服务的监督，促进引航服务的效率和质量不断提高。据悉，交通部还将着手成立中国引航中介机构，使之成为政府与引航机构、引航员之间的桥梁，发挥行业的自律作用，进一步规范引航，提高服务水平。



健全引航员报酬标准和制度



　　我国有引航员1000多名，其中高级引航员150人，一级引航员280人，二级引航员251人，三级引航员249人。平均年龄为38.6岁，高级引航员的平均年龄为49.8岁，一级引（下转12页）（上接33页）航员的平均年龄为40.7岁，二级引航员的平均年龄为37.3岁，三级引航员的平均年龄为31.5岁，其他助理和实习引航员的平均年龄为26.1岁。可以说，全国1000多名引航员是我国交通系统的宝贵人才。



　　国外的引航员通常是在具有丰富经验的远洋船长中选拔，我国的引航员大多从航海院校驾驶专业毕业生和航行国际航线的高级船员中培养和挑选，所以我国引航员的培养需要较长的周期，近年来到港船舶的增长速度远远超过了引航员的增长速度，某些港口的引航员已严重不足，引航员劳动强度越来越大，已影响到港口生产能力的扩大和船舶引领安全。



　　鉴于引航员工作的重要性和特殊性，此次改革还要求引航机构从港口企业分离后，要逐步建立健全引航员劳动报酬标准和制度，制定引航员劳动报酬同引航数量、质量、风险程度挂钩的激励机制，实行引航员聘用制和竞争上岗机制，同时加快引航员培养步伐，从根本上解决目前引航员不足的问题。宋德星在2月15日召开的全国港口引航管理体制改革会议上还透露，引航员工作十分辛苦，劳动报酬要向引航员倾斜，改革后的引航员待遇将不会被降低。