国务院办公厅《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见的通知》（国办发〔2001〕91号）明确要求：“沿海港口的引航机构作为向各码头靠泊船舶提供引航服务的单位，应从港口企业中分离出来。鉴于目前引航机构与港口企业分离的条件尚未成熟，为平稳过渡，引航机构尚未与港口企业分离的港口可暂维持现状，过渡期为三年，在业务上接受港口管理机构的指导，为全港所有码头提供服务。”时至今日，3年过渡期已满，引航体制管理改革列出了实施日程表……
引航，旧称引水、领港、领江，是指在一定的水域内（港口或内河），由专门性的从业人员（即引航员）登上船舶（他不在该船上担任任何正式的固定职务），为船舶指引航向，向船长提出有关航行问题的建议和忠告，把船舶安全地引进、带出港口或在港内移泊。引航体现一种港口公共安全的服务性，另一方面，由于港口的航道条件构成了国家天然屏障，引航权还事关一国的航权，从而成为了国家主权的一部分。
国际上普遍认为港口引航是港口运行中一个不可或缺的重要环节，具有公共性、安全性和强制性等特性，涉及港口和所在城市以及航运企业、货主等多方利益。确实如此，随着时下航运业的“爆棚”发展，引航效率已成为牵动船舶运输效益和港口效益的神经元之一。
我国现有引航机构有35家，其中属于港口企业的有15家。据了解，国外均实行政府严格的管理制度，引航机构都是独立于港口企业的单位。我国的深圳、厦门、福州等南方港于上世纪90年代对引航管理体制进行了改革，将引航机构从港口企业中分离出来，成立隶属于港口行政管理部门的引航站，也取得了成功。正因为如此，建立与国际同步，实现“管理统一、安全引领、公平服务、高效廉洁”的中国特色港口引航管理体制，已成为我国港口和航运事业发展的需要。
现行港口引航体制容易“一家亲”
目前，我国现行港口引航管理体制存在管理体制不规范、不统一，有悖于现有法规规定的问题。据了解，沿海原中央直属和双重领导港口的引航由大型港口集团公司负责，山东、辽宁省的原地方所属港口由港口内某一个企业负责，其他沿海港口由港口行政管理部门负责，长江港口由长江引航中心负责。
长期以来，引航机构设在政企合一的港务局，为港口的生产和发展做出了贡献，引航事业也得到了长足的发展，但也应该看到港口引航归属于一个大企业，有可能影响到对其他港口企业的公平、公正服务，不利于港口多元投资建设和经营方向，影响公共服务的质量和水平。目前，我国一个港口城市一般不止一家港口企业，如果引航机构附属于某一企业，其他港口企业就难以在同一平台上进行竞争。在某种条件下，拥有引航机构的企业可能会用行政干预的手段，控制向其他港口企业提供引航及拖轮服务，甚至附加某种条件。
现行的港口引航体制还无法实现对引航机构的有效监管。引航活动涉及港、航、货及社会公众等各方利益，其行为理应受到社会各界的监督，但是引航机构置于某一个港口企业之下，价值取向经济利益追求最大化与社会公共利益之间存在差异性。此外，从属于企业的引航机构没有独立的引航收费权，受到本企业的经济活动的控制，还会导致一个港口企业与另一些港口企业间的不平等竞争问题，这与我国鼓励港口投资多元化的产业政策明显不符，影响我国港口的市场化进程。
我国港口引航管理体制变革史
回顾我国的引航史，乾隆年间，我国已将引航管理权置于国家管理和监督之下，制定的《番船出入稽查章程》是我国目前已知的最早的引航管理规定。这一时期的引航具有很强的主权特征，由中央政府严格控制，集中管理。
鸦片战争后，随着我国主权的丧失，引航管理主权也逐渐落入西方殖民者手中。西方列强制定了《中国引水总章》，形成了海关港航管理一体的行政管理体制，将港口引航置于其管理之下。
抗战胜利后，我国引航管理权收回，国民政府成立了独立于海关的全国性引航管理机构——全国引水管理委员会，作为全国性的引航主管机关，并在各重要港口口岸设立引水管理办事处。
新中国成立后，中央人民政府全面接管了港口引航事权。之后，伴随我国港口管理体制的几次重大变革，引航管理体制又大致历经了三个历史时期：1954年—1984年的港务局管理时期（当时的港务局属政企合一性质，统一管理港口行政管理工作和各项业务，引航管理工作由各个港务局负责，具体由港务局所属的港口监督部门领导和实施）；1984年—90年代初的港务局管理时期（1984年我国进行了港口管理体制改革，将港务局所属的港务监督部门划出组建海上安全监督局，引航工作仍留在港务局，由具有政企合一性质的港务局负责管理）；90年代以后至今的引航管理体制多种并存时期。
纵观我国整个引航管理发展史，无论是在具有独立主权的清朝中期、丧权辱国的清朝末年、国民政府统治时期，还是在新中国成立以后，港口引航都处于国家官方机构（即便这一机构被西方列强所控制）或半官方机构（“政企合一”的港务局）的直接管辖之下。一种引航管理体制的存在有一定的历史条件和时代背景，当外部环境和形势发生变化时，原本合理的体制也会随着这些变化成为制约生产力发展的因素。随着我国市场经济管理体制的发展和完善，港口市场化程度的提高，港口多种经济成分并存，引航隶属于某一港口企业管理的体制显然已不适应时代发展的需要，因此对引航进行改革和必要的调整也就不可避免。
国外引航体制趋向统一管理
十七世纪之前，世界上的引航活动只是当地居民的一种个人行为，处于无政府状态。随着时间的推移，各国政府逐步认识到引航的意义和内在含量，不断地调整规范，各国引航业经历了个人自由行为——有组织的集体行为——由政府主管部门加以严格控制和规范的过程。各国引航管理体制不尽相同，但总的趋势是走向集中统一管理，引航机构的组织形式有的是政府事业单位，有的则是引航员协会（公会），个别是以公益性公司制管理形式出现，但是都十分明确规定不以营利为目的，引航机构本质上不是市场竞争主体，不具有的经营自主权，引航费率和引航员收入水平由政府主管部门或者确定管理委员会确定，引航收入全部用于引航活动支出。
纵观世界海运发达国家或地区的引航管理体制，可以发现一个共同的特点，那就是引航活动受政府严格控制。从各国或地区的引航主管部门来看，日本的地方运输局和国土交通省、香港的海事处、新加坡的海事和港口管理局、德国的联邦运输部、法国的地方海事局、英国的港务局（CHA）和加拿大的四大引航局、俄罗斯和东欧国家的港务局等等，它们都属于政府职能部门或政府机构。美国各州管理引航的引航员委员会，虽然不是政府职能部门，但是在当地法律的约束下受地方政府控制，具有强烈的官方性质。各国政府对引航的控制主要体现在三个方面，一是对行业准入的控制；二是对引航费率的控制；三是明确规定引航机构不以营利为目的。
目前，海运发达国家或地区都有一套完善的引航法律体系。在国家层面上有专门的引航法，地方政府或引航区有相应的引航规则，引航员公会或协会有详细的协会章程或引航员公约。从中央到地方，再到引航员组织，有一整套完善的、相对独立的法律、法规和制度作保障，保证了引航业的健康发展。国外大多通过立法明确引航机构的主管部门，同时规定各级主管部门的职责和权限。无论是以中央管理为主，还是以地方管理为主，各级主管部门的管理职责都是明确的。
引航，旧称引水、领港、领江，是指在一定的水域内（港口或内河），由专门性的从业人员（即引航员）登上船舶（他不在该船上担任任何正式的固定职务），为船舶指引航向，向船长提出有关航行问题的建议和忠告，把船舶安全地引进、带出港口或在港内移泊。引航体现一种港口公共安全的服务性，另一方面，由于港口的航道条件构成了国家天然屏障，引航权还事关一国的航权，从而成为了国家主权的一部分。
国际上普遍认为港口引航是港口运行中一个不可或缺的重要环节，具有公共性、安全性和强制性等特性，涉及港口和所在城市以及航运企业、货主等多方利益。确实如此，随着时下航运业的“爆棚”发展，引航效率已成为牵动船舶运输效益和港口效益的神经元之一。
我国现有引航机构有35家，其中属于港口企业的有15家。据了解，国外均实行政府严格的管理制度，引航机构都是独立于港口企业的单位。我国的深圳、厦门、福州等南方港于上世纪90年代对引航管理体制进行了改革，将引航机构从港口企业中分离出来，成立隶属于港口行政管理部门的引航站，也取得了成功。正因为如此，建立与国际同步，实现“管理统一、安全引领、公平服务、高效廉洁”的中国特色港口引航管理体制，已成为我国港口和航运事业发展的需要。
现行港口引航体制容易“一家亲”
目前，我国现行港口引航管理体制存在管理体制不规范、不统一，有悖于现有法规规定的问题。据了解，沿海原中央直属和双重领导港口的引航由大型港口集团公司负责，山东、辽宁省的原地方所属港口由港口内某一个企业负责，其他沿海港口由港口行政管理部门负责，长江港口由长江引航中心负责。
长期以来，引航机构设在政企合一的港务局，为港口的生产和发展做出了贡献，引航事业也得到了长足的发展，但也应该看到港口引航归属于一个大企业，有可能影响到对其他港口企业的公平、公正服务，不利于港口多元投资建设和经营方向，影响公共服务的质量和水平。目前，我国一个港口城市一般不止一家港口企业，如果引航机构附属于某一企业，其他港口企业就难以在同一平台上进行竞争。在某种条件下，拥有引航机构的企业可能会用行政干预的手段，控制向其他港口企业提供引航及拖轮服务，甚至附加某种条件。
现行的港口引航体制还无法实现对引航机构的有效监管。引航活动涉及港、航、货及社会公众等各方利益，其行为理应受到社会各界的监督，但是引航机构置于某一个港口企业之下，价值取向经济利益追求最大化与社会公共利益之间存在差异性。此外，从属于企业的引航机构没有独立的引航收费权，受到本企业的经济活动的控制，还会导致一个港口企业与另一些港口企业间的不平等竞争问题，这与我国鼓励港口投资多元化的产业政策明显不符，影响我国港口的市场化进程。
我国港口引航管理体制变革史
回顾我国的引航史，乾隆年间，我国已将引航管理权置于国家管理和监督之下，制定的《番船出入稽查章程》是我国目前已知的最早的引航管理规定。这一时期的引航具有很强的主权特征，由中央政府严格控制，集中管理。
鸦片战争后，随着我国主权的丧失，引航管理主权也逐渐落入西方殖民者手中。西方列强制定了《中国引水总章》，形成了海关港航管理一体的行政管理体制，将港口引航置于其管理之下。
抗战胜利后，我国引航管理权收回，国民政府成立了独立于海关的全国性引航管理机构——全国引水管理委员会，作为全国性的引航主管机关，并在各重要港口口岸设立引水管理办事处。
新中国成立后，中央人民政府全面接管了港口引航事权。之后，伴随我国港口管理体制的几次重大变革，引航管理体制又大致历经了三个历史时期：1954年—1984年的港务局管理时期（当时的港务局属政企合一性质，统一管理港口行政管理工作和各项业务，引航管理工作由各个港务局负责，具体由港务局所属的港口监督部门领导和实施）；1984年—90年代初的港务局管理时期（1984年我国进行了港口管理体制改革，将港务局所属的港务监督部门划出组建海上安全监督局，引航工作仍留在港务局，由具有政企合一性质的港务局负责管理）；90年代以后至今的引航管理体制多种并存时期。
纵观我国整个引航管理发展史，无论是在具有独立主权的清朝中期、丧权辱国的清朝末年、国民政府统治时期，还是在新中国成立以后，港口引航都处于国家官方机构（即便这一机构被西方列强所控制）或半官方机构（“政企合一”的港务局）的直接管辖之下。一种引航管理体制的存在有一定的历史条件和时代背景，当外部环境和形势发生变化时，原本合理的体制也会随着这些变化成为制约生产力发展的因素。随着我国市场经济管理体制的发展和完善，港口市场化程度的提高，港口多种经济成分并存，引航隶属于某一港口企业管理的体制显然已不适应时代发展的需要，因此对引航进行改革和必要的调整也就不可避免。
国外引航体制趋向统一管理
十七世纪之前，世界上的引航活动只是当地居民的一种个人行为，处于无政府状态。随着时间的推移，各国政府逐步认识到引航的意义和内在含量，不断地调整规范，各国引航业经历了个人自由行为——有组织的集体行为——由政府主管部门加以严格控制和规范的过程。各国引航管理体制不尽相同，但总的趋势是走向集中统一管理，引航机构的组织形式有的是政府事业单位，有的则是引航员协会（公会），个别是以公益性公司制管理形式出现，但是都十分明确规定不以营利为目的，引航机构本质上不是市场竞争主体，不具有的经营自主权，引航费率和引航员收入水平由政府主管部门或者确定管理委员会确定，引航收入全部用于引航活动支出。
纵观世界海运发达国家或地区的引航管理体制，可以发现一个共同的特点，那就是引航活动受政府严格控制。从各国或地区的引航主管部门来看，日本的地方运输局和国土交通省、香港的海事处、新加坡的海事和港口管理局、德国的联邦运输部、法国的地方海事局、英国的港务局（CHA）和加拿大的四大引航局、俄罗斯和东欧国家的港务局等等，它们都属于政府职能部门或政府机构。美国各州管理引航的引航员委员会，虽然不是政府职能部门，但是在当地法律的约束下受地方政府控制，具有强烈的官方性质。各国政府对引航的控制主要体现在三个方面，一是对行业准入的控制；二是对引航费率的控制；三是明确规定引航机构不以营利为目的。
目前，海运发达国家或地区都有一套完善的引航法律体系。在国家层面上有专门的引航法，地方政府或引航区有相应的引航规则，引航员公会或协会有详细的协会章程或引航员公约。从中央到地方，再到引航员组织，有一整套完善的、相对独立的法律、法规和制度作保障，保证了引航业的健康发展。国外大多通过立法明确引航机构的主管部门，同时规定各级主管部门的职责和权限。无论是以中央管理为主，还是以地方管理为主，各级主管部门的管理职责都是明确的。
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