本文来自：沃燊海事

避难地顾名思义就是：当有危险或不可避免的灾害发生时，人们用一个科学、透明的灾害处理方式所修建的一个应急避难地。而船舶避难地问题最早是针对当海上船舶遇险时对人命进行救助而产生的。近年来，由于船舶故障等原因在一些国家沿海造成的大型原油泄漏事故不断出现，而这些事故的严重性都是因为沿海国对船舶采取了不当的措施。以往对于故障失事的船舶，各沿海国的处理办法都是用拖轮将失事油轮拖到外海沉没，结果只是把麻烦放到自家门槛之外，当油污上岸之后，导致了海岸线大面积的污染，并且由于污染源头处在公海，落得最后损失无人赔偿的结果。

例如1999年12月8日，马耳他籍的油轮“Erika”号，装载约3100吨燃油，从法国的Dunkirk驶往意大利的Livoron港，在经过法国西北部布列塔尼半岛附近的海域时，因遭遇风暴导致船体右倾，中部右舷压载上方的主甲析出现裂痕。由于风力不断加剧，至晚间裂痕已经扩大到整个船壳并出现溢油现象。面对这一状况，船长做出驶往DOnges港避难的决定，第二天早晨，船舶的状况继续恶化，船长向法国有关当局求救。法国当局派出两架救助直升机对现场进入拍照，但最终法国当局拒绝了“Erika”油轮提出的提供避难地的请求。随后，在Pointe de Penmarch南约30海里处，船体中部塌陷断裂，全船沉没至120米深的海中，造成所载燃油大量泄漏。尽管法国当局为控制污染采取了紧急反应，动员了大批人力，采取了种种技术措施，但由于外在的恶劣天气的影响和燃油自身的特性等原因使得紧急措施效果不佳。2万多吨的燃油泄入海中，造成法国西北地区400多公里的海滩受到污染，30万只海鸟死亡或受伤，当地的渔业、旅游业、制盐业等相关产业遭受沉重的打击。该事故成为法国历史上最严重的海上石油泄漏污染事故。

另一起事故发生在2000年12月31日晚，雅典海运公司的“Castor”号油轮，载运2.95吨无铅汽油，在由罗马尼来的康斯坦察港开往尼日利亚的拉格斯港的途中，由于恶劣天气的影响，结果在主甲板焊缝附近出现一道20米长的横向裂纹，船舶在第一时间里向就近的摩洛哥政府寻求庇护，得到的回复是，因船舶存在严重的爆炸风险，拒绝提供庇护并要求该船保持在离该国海岸线至少40海里外的海域。无奈之下，船舶转向直布罗陀求救，但仍遭拒绝。随后船舶驶入西班牙东南海域离海岸15海里处，并向当地政府寻求庇护。2001年1月5日早晨，西班牙海事当局派遣三名检验师登船检验，发现该船为低标准船，便拒绝该船在西班牙海域内停留。最终在西班牙政府派出的一架直升机、两艘救助船、一艘海上搜寻快艇和一艘西班牙海军巡逻艇的监视下，“Castor”号油轮驶往离西班牙海岸30海里的公海。随后，西班牙海事搜寻服务单位将26名船员撤出该船，由与该轮签订救助合同的Tsavliris救助公司派出大型拖轮Nicolay Chiler进行拖航，此外还另外派两艘拖轮进行护航。由于没有沿海国愿意提供庇护水域，救助作业拖延35天之久，最后不得不选择在公海上过驳。

此外，最近在英国边境，由于没有专用救助拖轮，一艘故障船舶只能由两艘RNLI救生艇拖曳行进，从而反映出在英国海岸周围的战略地点，对于恢复四艘应急拖轮的持续需求。

目前该拖轮驻扎在奥克尼群岛，且是此类拖轮中的唯一一艘。而其他地方恢复应急拖轮的呼声渐起，但同时也要考虑到为在英国水域进行打捞或救助作业的船只寻找避难地的问题。许多港口当局和地方政府不愿让破损船只进入其港口，因为担心产生污染、泊位阻塞或法律问题。

遇险船只经常被视为“海上的麻风病人”，但在2017年3月，因遭遇主机故障而被Penlee 和Sennen Cove救生艇救助的荷兰贸易船“Lady Alida”只有一年船龄。救生艇拖带这艘3700dwt的船舶长达 11 个小时，直到联系到拖轮，由于没有对环境产生威胁，因而被允许锚泊在法尔茅斯湾。

这与近年来英国最悲惨的海上灾难之一——“Union Star”事件有着令人不安的相似之处，其于1981年首航至爱尔兰，在12级飓风海况中遭遇主机故障并触礁沉没，导致其所有船员和乘客，以及Penlee救生艇“Solomon Browne号”上的船员全部遇难。该船船长之前拒绝了由“Lloyds Open Form”提供的拖轮救助服务。自那时起，以及几次重大海难之后，新条例规定当局有权下令或船长直接决定接受救助，并允许其船只前往庇护地。

救援和抢救的指导原则一直是保护生命优先，其后是财产（涉及船舶和货物）。然而，现今社会的做法是环境保护事项优先于船舶价值。

散货货物的价值一般是相对较低的，而集装箱船或油轮的价值则比较高。散货货物打捞比较困难且耗费时间，而可能发生一起来自燃料舱或油轮货物的溢油事件才是最大的担忧。

船只被打捞上来后，仍然要面临带它去哪里清理、维修或拆解的问题。没有一个国家愿意接受这样一个犹如在其家门口有一艘沉船般的潜在危险，而且这种“击鼓传花”似的游戏将会接踵而来。

在2014年发生的另一起事故中，也是在康沃尔郡西部，法尔茅斯港口船长Mark Sansom拒绝乌克兰贸易船“Sea Breeze”进港，而该船船员已经弃船，靠抢救人员的泵保持漂浮。Sansom曾表示，“该船的机舱已被水淹没，但仍有足够浮力勉强维持……拒绝进入的原因是其已经被遗弃，在救助法上已经成为了废弃船只。（船舶所有者已履行海上拖航合同） 这意味着，任何人来救助这艘船只都是不适合的。而且在最初要求进入时，担保金问题也会导致遇险船被拒。”

救助船“KML”奉命将该船沿着海岸拖至圣奥斯特尔湾。福伊港口船长Paul Thomas起初拒绝其进入港口，直到MCA同意承担可能沉船、泊位阻塞的风险或所有港口损失。该船只最终在中国粘土码头找到泊位，在河边靠泊，由特鲁罗港务长管辖。

据“KML”的 Diccon Rogers称：“确立已久的劳氏救助合同格式（LOF）里的‘无效果，无报酬’条款的使用正在减少，因为其昂贵而且取得报酬比较费时，因而许多救助方现在更喜欢使用其他合同条款。劳氏救助合同（LOF）的保赔协会特别补偿条款（SCOPIC）的目的在于处理大型事故的环境问题，但是在处理小型船舶事故时不容易实施。”

有关劳氏救助合同的一个例子是发生在1967年的臭名昭著的“Torrey Canyon”事故，该事故所造成的大规模石油泄漏导致发生了第一次重大环境危机。荷兰救捞方Wijsmuller 在对遇险超级油轮进行几天的救助后，损失了一些设备，2名船员死亡，最终退出了救助行动。自该事件起，将重点从保护财产转移到了保护环境。

2002年，发生在西班牙海岸的另一起例子“Prestige”油轮解体事件，进一步推动了实务守则的建立。该船结构受损后很快联系到救助拖轮，但西班牙当局拒绝让他们靠近海岸，拒绝提供避难场所，并坚持让其进入大西洋。之后，这艘船解体了，数千吨油污蔓延，其在伊比利亚半岛海岸线上被冲上岸，导致了另一场环境灾难。其造成了在西班牙西北部大约500公里长的海岸受到污染，135个海滩上布满油污，而距菲尼斯特雷角135海角里处仍然有一条长36海里、宽14海里的巨大油污带，在北部距阿斯图利亚省33海里处也出现了长10海里、宽5海里的两条油污带。这些油污带随风向法国海岩和葡萄牙海域移动。到2003年5月，沉入海底的“Prestige”油轮仍以每天2至3吨的数里溢油，西班牙、葡萄牙和法国共计1，000多公里的海岸受到污染，造成当地渔业、旅游业的巨大损失，大量的海鸟死亡。

针对这一事件，葡萄牙政府宣布成立一个应急办公室，葡萄牙海事当局不允许存在严重污染威胁的船舶进入葡萄牙海域，并就该事件与西班牙政府进行协商，以便在采取措施时可以协调行动。西班牙当时任职的首相阿斯纳尔向当时的欧盟委员会主席普罗致电，呼吁欧盟采取必要措施防止类似于“Prestige”的事故再次发生，并建议成立欧盟海洋安全局和建立欧盟海滩基金，以保护欧盟各国的海洋安全并在事故发生后提供紧急援助。与此同时，波罗的海国际公会对于欧盟未能及时采取实际行动和提供避难地给予强烈的谴责。

而从以上种种看出当船舶遇到危险时，要想就近找到避难地是非常困难的。因避难地问题涉及了许多问题，虽然从海事安全和海洋环境保护的角度而言，应当赋予此类遇险船舶进入避难地这一权利，但是沿海国更多的是考虑本国公共及私人利益，加上避难地问题非常敏感地涉及到国家领土主权的问题，沿海国偏向于以政治决策的形式加以解决。若是一旦以法律的形式确定了沿海国为遇险船舶提供避难地的义务，这势必会冲击沿海国的领土主权。从利益分析的角度而言，即遇险船方的利益与沿海国的利益存在冲突。想要真正解决海上船舶避难地问题，就只能努力使双方利益达到一种相对平衡的状态。

而随着因船舶事故海洋环境污染越发严重，欧盟机构于2002年成立了欧洲海事安全局（EMSA），其旨在建立一个有关海洋污染的防备、检测和资源管理的能力，以保护欧盟海岸及水域免受船舶污染。

英国的相关制度基于唐纳森报告，其来源于苏格兰的“MV Braer”石油泄漏和米尔福德黑文的“SeaEmpress”事件和“SOSREP”的创立，其有合法权力指挥船只和救助。海岸警卫队可以请求拖轮和便利救助协议，但如果有严重的环境或导航问题，“Sosrep”可以直接让船舶接受拖带任务。最近在霍利黑德发生了一起船舶失火事件，该船被指示拖带到利物浦，那里的消防设施可用。“‘SOSREP’有权指示任何人，”Sansom船长表示，“如果拒绝就会有惩罚，但这是一个协作的过程，我从来没有发现过否决港务局意愿的情况。”

在“Lady Alida”事件中，该船最终奉命接受一艘拥有300mt系柱拖力的大型AHT“Alp Centre”的拖带，该拖轮正好位于芒特湾附近。正如Sansom船长所言：“在没有专用拖轮的情况下，遇险船只能依赖于‘机会之船’。”

“Alp Centre”的任务是拖带，即使“MTS Indus”从布里克瑟姆西行向波涛汹涌的大海，福伊拖轮“Morgawr”从法尔茅斯踏上归途，“KML”的“Tennaherdhya”在法尔茅斯港继续待命。

虽然事故发生时，“Alp Centre”碰巧在这里，但大多数商业运营商以及英国政府发现，救助拖轮保持长久待命的代价太贵了。法国船舶“Abeilles”长期为法国政府服务，并当那些拖轮付诸行动时，法国海军也往往在场，以确保服从政府指示。在美国，海岸警卫队对任何这类事件都会采取行动。荷兰在Rijkswatetstaat设立了一个集权指挥管控机构，是荷兰国家交通运输部一部分。

Diccon Rogers表示，“在欧洲，整体意图是良好的，但各沿海国对于指挥和控制救助情况的态度有很大差异。”

HM海岸警卫队指出，当船舶遇险时，英国政府没有法定义务提供拖带和救助服务。当事故发生时，船长有责任通知海岸警卫队，后者能够协助确定是否有商业拖轮可用。随后，事故船船东或保险公司均有责任对被提供服务的合同进行协商。本合同可以通过经纪人或直接由拖轮船主安排。在苏格兰，其重新引入的专用拖轮，合同用途为备用；一旦拖轮受雇佣，并接触到遇险船舶时就适用劳氏救助合同（LOF）条款。

关于需要援助船舶的避难地的国际海事组织指导守则（IMO Guidelines）建议沿海国家制定程序，以便进行一个有效、客观的风险评估，以允许船舶进入避难场所。他们所使用的是所谓的“避难地”，但在英国海岸附近的避难地（PoRs）可以是港口，避风港或安全锚泊区。

根据欧盟指令2002/59（船舶交通监控指令）的第20条规定，英国已经为需要援助的船舶建立了一个系统以标识避难地。与其他国家不同，英国并没有预先指定的“PoR”位置。海岸警卫队认为，每一起航运或海上事故都是独一无二的，将根据个案的实际情况进行评估。

SOSREP 是被指定的胜任机构来对英国专属经济区（EEZ） 内的避难地进行分配。英国海事与海岸警卫署防污管理处，在各个常设环保组织的协助下，向SOSREP 提供对船舶避难地选项的分析以及建议最合适的避难地，以供SOSREP参考和最终决定。当充分考虑到环境和社会经济因素后，遇险船被带至经批准的PoR进行损毁评估、卸载燃油和污染物、修理或货物转移/卸载。

小型船只事故很少成为头条新闻，但大型船舶事故可以持续传播数周甚至数月。具有报道价值并体现了需要做出正确决定的两个案例分别是，拒绝进入安全避难地而造成环境灾难的“Prestige”，以及“MSC Napoli”，该船是英国籍集装箱船，其于2007年在莱姆湾搁浅，并成功在原地坚持了924天才解体，且无严重污染。

随后多部门环保组织因其在处理过程中表现的效能以及反应模式受到“Napoli”船东以及其他应急响应方的赞扬。反思事件10年后，环境署主席Julian Wardlaw说道：“‘Napoli’搁浅事故十分不寻常，我们必须另辟蹊径。”在之后的询问中，他表示自己支持把搁浅船舶拖离东德文郡的决定，将其形容为“最不坏的选择”。

Hugh Shaw，现在的SOSREP表示：“我们故意把船搁浅在莱姆湾，以减轻潜在的更严重情况的策略是不寻常的。若这艘船在莱姆湾浅水水域搁浅，打捞工作将更易于管理。不采取行动将导致船舶沉没在英吉利海峡公海，这可能会导致长期的环境后果以及航行安全问题。”

虽然SOSREP系统也确实有其批评者，但MCA声称“MSC Napoli”搁浅的处理方式成为了海上事故处理的基准，并用于训练演习，以演示如何最好地应对海上和沿海紧急情况，维护公众和环境。

虽然欧盟机构已成立了欧洲海事安全局（EMSA），但是其目的是减少海上事故的风险，而关于遇险船避难地问题，最核心的问题是遇险船舶是否有进入沿海国避难地的权利，换言之，沿海国是否有负有向遇险船舶提供避难地的义务。然而，相关公约，如《1989年国际救助公约》、《1982年联合国海洋法公约》、《1979年国际海上搜寻救助公约》等，未能为解决该问题提供法律依据。主要可从两方面分析原因。

首先，尽管根据《1989年国际救助公约》的规定，沿海国救助海上人命是一项强制性义务，但是并不能当然得出沿海国负有为遇险船舶提供避难地的义务。沿海国完全可以通过诸如直升机、救生艇等手段成功救助遇难人员，履行此项义务，而没有必要让有污染危险的遇险船舶进入沿海国避难。因此，救助公约的规定难以构成要求沿海国为遇险船舶提供避难地的法律依据。

其次，根据《1982年联合国海洋法公约》的规定，各缔约国负有保护和保全海洋环境的义务。 ①此项义务似乎可以构成要求沿海国为遇险船舶提供避难地的法律依据。但是，由于存在不同理解 ②，公约也存在一定的模糊性，现行国际法律下保护海洋环境的义务还难以构成要求沿海国接受海上遇险船舶的明确的法律依据。

基于上述分析表明在现行的国际法律框架下，找不到为解决海上遇险船舶进入避难地问题的有效的法律基础，要从法律上解决此类问题尚需创设新的法律依据。

总结，虽然在现行的国际法律下找不到为解决海上遇险船舶进入避难地问题的有效法律基础，但国际社会为解决海上遇险船舶进入避难地问题不断的做着努力，并为解决该问题制定了多种方案，主要有一下几个：IMO的《为需援船舶提供避难地指南》、欧盟的《2002年船舶航行监测指令》及其修正案、CMI的新文本草案。可以从这些指南中寻找船舶避难地的有效方法。

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